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 A PROBLEMÁTICA DA TERRA NO CONTEXTO DA CONSTRUÇÃO DA PAZ: DESENVOLVIMENTO OU CONFLITO?

Por Fernando Pacheco.

Agrônomo e Presidente do Conselho Directivo da ONG angolana ADRA (Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente).

A terra constitui, no contexto actual, um tema transversal que abrange vários aspectos da vida política, económica, social e cultural do país, no âmbito do processo de reconstrução e reconciliação pretendido, visando a consolidação da paz em Angola.

A possibilidade de conflitos provocados pela terra foi subestimada até recentemente. Os políticos do país, de raíz urbana e preocupados com uma economia baseada no petróleo, estão há muito tempo alienados de questões relacionadas ao desenvolvimento rural. O fim da guerra e o debate em torno do ante-projecto de Lei de Terras mudaram esta situação. A questão da terra é agora o centro de um debate nacional, assunto de muitas reportagens e motivo de um contacto maior entre o mundo formal das leis e das elites com o mundo real da maioria dos angolanos. Este artigo abordará o problema dentro da perspectiva da população rural do país, embora a dimensão urbana seja igualmente relevante.

As raízes do problema

Tal como muitos outros países africanos, Angola herdou do período colonial um sistema 'dualista' de posse e propriedade de terra e de abordagem do desenvolvimento da agricultura. Tal estrutura se baseia em dois sistemas agrários com padrões culturais, sociológicos e económicos distintos e com objectivos diferentes. Estas diferenças são evidentes no relacionamento entre as unidades de produção e os agrupamentos humanos a elas ligados; na sua posição perante o mercado; na atitude perante o cálculo económico; na estrutura dos custos de produção e nos fluxos de energia. Fala-se, pois, de agricultura familiar e agricultura empresarial, embora a realidade seja bem mais complexa. Agricultura familiar não é sinónimo de agricultura de subsistência, recorrendo mesmo, por vezes, a mão de obra assalariada de forma não regular, nem a agricultura empresarial diz respeito apenas aos grandes latifúndios. O sistema dualista é uma consequência da discriminação rácica e 'civilizacional' inerente ao Estatuto dos Indígenas Portugueses das Províncias de Angola, Moçambique e Guiné, cuja última versão data de 1954. Era como se existissem, face aquele regime jurídico-legal, dois tipos de angolanos: os 'assimilados' e os 'indígenas'. Isso haveria de marcar, de certo modo, o contexto sociológico e político do país até à actualidade, apesar das grandes transformações verificadas.

Era nesse quadro jurídico que se inseria o regime de terras. A legislação portuguesa reconhecia o direito dos 'indígenas' desfrutarem de terras para agricultura e habitação de acordo com os seus usos e costumes, mas não lhes reconhecia o direito de propriedade. Mesmo depois de abolido o Estatuto em 1961 – consequência directa do início da luta armada pela independência – as populações rurais continuaram submetidas a um regime diferenciado e de subalternização. Nos últimos 12 anos de colonialismo Angola registou um crescimento económico notável, como resultado de um processo de modernização acelerado com que os portugueses pretendiam dar solução aos velhos problemas políticos e sociais. Porém, esse crescimento foi feito, em grande medida, à custa dos camponeses angolanos. Com efeito, nesse período aumentou a corrida às terras por parte dos colonos portugueses, e as famílias rurais (cerca de um milhão) viram reduzidas para menos de metade as áreas médias das terras que ocupavam (de pouco mais de nove hectares em média por família em meados da década de 1960 para cerca de quatro em 1973), enquanto que os seis mil agricultores empresariais passaram a dispôr, em média, de 700 hectares, dos quais só cultivavam, de facto, cerca de 10 por cento. Não surpreende, pois, que nas áreas de maior concentração demográfica (como o planalto central), a situação da agricultura familiar tivesse regredido com aumento dos níveis de pobreza, atirando para a migração interna um número crescente de homens com consequências sociais desastrosas e marcando, mais tarde, o quadro da guerra civil.

O sistema dualista de uso e propriedade de terras e do desenvolvimento da agricultura continuou a influenciar social e politicamente o contexto angolano mesmo após a independência. Apesar da significativa mobilidade social que então teve lugar, fruto da situação revolucionária e do notável esforço no campo da educação, a sociedade angolana não se libertou do dualismo que vinha de trás. Com efeito, os sucessivos governos do Movimento Popular pela Libertação de Angola (MPLA) têm-se vindo a pautar por uma política que privilegia os centros urbanos, remetendo as populações rurais para uma crescente situação de exclusão que se traduz em vários domínios: político, social, económico, institucional, territorial e das referências simbólicas. Isso explica, em grande medida, o desenvolvimento da guerrilha da União Nacional pela Independência Total de Angola (UNITA) entre 1976 e 1991.

É verdade que a independência permitiu aos camponeses o resgate de boa parte das suas terras de forma quase natural, na sequência da fuga dos portugueses e apenas uma parte delas foi integrada nas empresas do estado que se vieram a constituir. No entanto, esse mesmo abandono também provocou um retrocesso na integração das economias rurais familiares nos circuitos mercantis – um dos grandes objectivos da política colonial portuguesa nos seus últimos tempos. Esse facto permitiu que se formasse no interior do país como que um enorme manto de água onde os guerrilheiros puderam nadar com maior ou menor facilidade, ainda que a adesão das populações à mensagem política da UNITA não fosse uma constante.

A privatização da década de 1990

O colapso do modelo socialista no final dos anos 80 provocou mudanças várias na política e na estratégia do MPLA, embora nem sempre de forma explícita ou assumida. A construção de uma economia de mercado exige uma classe empresarial dinâmica, que se pretende criar a partir das elites políticas e militares. Foi nessa perspectiva que se decidiu redimensionar as propriedades do estado. Redimensionar significava privatizar e adequar a dimensão das empresas às capacidades técnicas e de gestão dos novos proprietários. Contudo, esta segunda componente foi 'esquecida'. No caso das empresas agrícolas, a ausência de um cadastro actualizado – ainda hoje se faz recurso ao existente em 1975 – foi determinante para que as propriedades fossem privatizadas de acordo com a situação e dimensão anteriores, ainda que a terra fosse cedida apenas em termos de direito de uso. Se tivermos em linha de conta, como se fez notar, que no tempo colonial os portugueses não tinham capacidade para explorar, de facto, senão cerca de 10 por cento das áreas de que dispunham, e que os novos empresários angolanos são ainda muito frágeis, fácil é entender que a esmagadora maioria das terras concedidas (50 por cento do total da área que constituía o sector empresarial no período colonial já havia sido distribuída até ao final da década de 1990) se encontram improdutivas. Para isso contribui o facto de, por causa da guerra, só muito recentemente, os novos 'proprietários' terem tomado contacto com as 'suas' propriedades, que, entretanto, continuaram ocupadas em muitos casos por populações das áreas circunvizinhas ou por antigos trabalhadores.

Essa privatização de empresas aconteceu antes e depois da aprovação, em 1992, da primeira Lei de Terras após a independência. Trata-se de uma lei com aspectos positivos no que respeita à defesa dos direitos das comunidades rurais, mas que mantém o 'dualismo' sem apresentar vias para o superar. O 'conflito' entre práticas costumeiras e direito positivo continua bem presente e isso permite pensar que, por um lado, os direitos das populações rurais voltam a ser ignorados (o primeiro reconhecimento legal da posse comunitária de terra ocorreu apenas em 2001, em Tchicala, província de Huíla) e, por outro, que certos direitos dos cidadãos – como é o caso do direito das mulheres à herança – continuarão a ser maltratados em termos das tais práticas costumeiras.

No entanto, a implementação da lei, feita de forma desorganizada e pouco transparente, está a ter como consequência: (i) as terras comunitárias destinadas às povoações rurais (uma espécie de 'reservas' comunitárias) continuam por definir, o que confere grande vulnerabilidade às famílias rurais; (ii) os beneficiários dos títulos são, fundamentalmente, dirigentes do MPLA, governantes ou ex-governantes, altos oficiais das Forças Armadas, altos funcionários do estado, empresários, enfim, os grupos que hoje se podem conotar com as elites existentes ou em processo de formação, mas são também aqueles que, não fazendo parte das novas elites, conhecem o caminho das instituições, deixando de fora, sobretudo, as populações desfavorecidas e desinformadas, o que reforça a sua exclusão; (iii) as terras concedidas estão geralmente improdutivas, mas não são retirados os títulos como prevê a lei; (iv) começa a aparecer, ainda que de forma embrionária, um mercado de terras que pode conduzir ao empobrecimento e aumento da vulnerabilidade das famílias; (v) surgem alguns sinais de conflito social devido ao confronto de interesses entre os sectores empresarial e familiar; (vi) o regresso de populações deslocadas às suas áreas de origem, com medo de verem as suas terras ocupadas; (vii) uma maior preocupação das populações com os títulos, pelo que eles representam em termos de segurança, mas também pelo reconhecimento gradual da primazia do direito positivo e escrito sobre o direito costumeiro.

Novos conflitos de terra

Em relação a estas últimas observações, já há sinais preocupantes vindos de províncias como a Kwanza Sul, Huambo, Huíla, Cunene, e mesmo da periferia de Luanda. É de prevêr que com o fim da guerra e com a falta de mecanismos adequados, jurídicos ou outros, para a atribuição de terras, os conflitos se vão multiplicando e agravando. Os dois casos seguintes demonstram o tipo de conflito que surgiu nos últimos anos e pode ser generalizado no futuro.

Nos Gambos, na província de Huíla, houve uma corrida às antigas demarcações por parte de novos empresários. As populações pastoris reagiram negativamente a esse movimento porque achavam que os novos agricultores dificultariam o acesso a determinados pontos de água e de pastagem. O governo da província revelou que muitos desses agricultores detinham áreas muito superiores àquelas registadas ou que efectivamente necessitavam e que estariam mais de acordo com as suas capacidades. O reordenamento daí resultante permitiu que as comunidades recuperassem mais de 5 mil hectares para o seu uso colectivo. Este caso foi parcialmente resolvido de forma negociada, mas ainda nos Gambos há situações em que o radicalismo é mais acentuado nos dois lados.

Kenguela Norte, nos arredores de Luanda, é outro exemplo. Após o abandono em 1975 de terras cultivadas por uma empresa portuguesa, poucas pessoas permaneceram nessa região árida. Embora nacionalizada, a propriedade da terra não foi assumida pelo estado de forma efectiva. Gradualmente, a guerra provocou a vinda de pessoas do interior para a região, e ao mesmo tempo, foram-se instalando empresários privados com o propósito de criar gado. Estes ocuparam as terras sem recorrer ao cadasto, enquanto que os residentes se consideravam seus 'proprietários' legítimos por motivos históricos. As autoridades locais concediam lotes de terra aos novos empresários e deslocados independemente do registo e ao demarcar os seus lotes os empresários não consultaram as autoridades tradicionais. A terra estava sendo cultivada por diferentes usuários de maneiras incompatíveis: os camponeses cultivavam mandioca e criavam espécies pecuárias de pequeno porte, enquanto que os empresários criavam gado bovino e caprino, espécies que invadem as plantações dos camponeses. O caso estava sendo resolvido pelo Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, com o apoio metodológico da Organização para Agricultura e Alimentos da ONU. A solução conjunta que propuseram combinava a demarcação dos terrenos comunitários, de forma a estabelecer a coabitação e os direitos de propriedade, com compensações para que as comunidades entregassem terra em troca de assistência em projectos de desenvolvimento comunitários.

Muitas das terras que eram produtivas antes da guerra foram abandonadas. É improvável que as terras abandonadas que se encontram no sector familiar não-demarcado (reconhecidas na última legislação assim como na colonial, mas sem um registo oficial) venham a ser a causa de um grande conflito, a não ser que os camponeses pobres desenvolvam uma maior capacidade de organização própria. É mais provável que os produtores mais modernos, que abandonaram terras, entrem em conflito com os camponeses ou novos 'proprietários' sobre os terrenos por eles ocupados ou explorados. Outra forma de conflito latente é a tentativa dos novos 'proprietários' de remover os camponeses das terras que lhes foram concedidas. Sem processos adequados de identificação e demarcação de terrenos, alguns dos novos 'proprietários' poderão recorrer ao uso da força.

Uma nova Lei de Terras

Em 2002 começou o processo de aprovação de um novo ante-projecto de Lei de Terras que procura corrigir algumas lacunas da anterior, mas que não resolve as questões de fundo apontadas e, pelo contrário, pode criar novas dificuldades. Alguns críticos afirmam que foi concebido para tornar mais fácil aos mais abastados a manutenção dos direitos sobre a propriedade urbana, mas que pouco faz para tratar da terra informalmente ocupada.

Porém, o debate que ela suscitou na sociedade tem permitido pelo menos colocar a questão da terra no centro do debate nacional (ainda que limitado praticamente às cidades). Tambem tem resultado numa mais ampla divulgação do tema, que era praticamente desconhecido do grande público e mesmo dos governantes e fazedores de opinião. Tem estimulado um maior contacto entre o mundo real, onde se processa a vida – que também é muitas vezes o mundo informal, dos excluídos – com o mundo das leis, do formal, das elites. Tem gerido uma maior clarificação dos problemas centrais do tema em debate nos quais se incluem (i) o direito reivindicado pelas comunidades de possuírem um título que lhes dê o direito de propriedade (não apenas de uso) das terras que eles consideram suas por as terem herdado dos seus antepassados; (ii) o direito dessas mesmas comunidades de reaverem as terras usurpadas durante a colonização e que estão a ser entregues aos novos empresários; e (iii) o reconhecimento da importância da propriedade da terra como aspiração legítima e necessidade de todos aqueles que pretendam dedicar-se à agricultura e sua modernização, o que deve incluir condições como as limitações das áreas, a sua efectiva utilização, e a aplicação de multas pesadas a quem não cultiva. Enfim, o debate tem resultado na melhoria do exercício da cidadania por parte de um leque maior de cidadãos.

Contribuição para uma estratégia de paz e desenvolvimento

Angola vive um processo de mudanças em que a consolidação da paz, a reconciliação nacional e a construção da democracia se afiguram como elementos centrais. Por isso é importante defender as pessoas que foram vítimas de injustiças ao longo de muitas décadas e lutar para que elas tenham acesso a títulos de posse de terras – comunitárias ou individuais, incluindo as mulheres independentemente da sua situação (casada, viúva ou solteira). Paralelamente, há que garantir que a terra não seja usurpada por uma elite empresarial inepta e absentista que não está em condições de tirar proveito dela e, ao mesmo tempo, facilitar o acesso à terra a quem, efectivamente, tenha condições de a trabalhar e nela e dela viver. Em minha opinião isso, só por si, exigiria um grande esforço por parte das instituições do estado e da sociedade civil.

A história mostra que não basta dizer que a lei respeita os usos e costumes e reconheça os direitos costumeiros, pois isso não dá segurança aos camponeses pobres. O importante é que as práticas costumeiras possam ser incorporadas na lei escrita e que os cidadãos, sem quaisquer tipos de descriminação, tenham acesso facilitado às instituições por forma a fazer valer os seus direitos. Isso permitirá a concepção de uma política de terras moderna em que o uso da terra não deve ser função da diferenciação sociológica entre sector familiar e empresarial, mas sim do tamanho da propriedade. Parafraseando o moçambicano José Negrão, não é a definição da propriedade da terra que determina o passo do processo de desenvolvimento, mas é este que vai exigir formas cada vez mais complexas de definição da propriedade de terra.

É errado pensar que a reabilitação e modernização da agricultura angolana possa ser conseguida com base fundamental no chamado sector empresarial. Este, tal como se apresenta hoje, não tem capacidades técnicas, financeiras e de gestão, e as suas referências são as das empresas coloniais que, na sua maioria, apresentavam níveis de produtividade e de rendimentos pouco diferenciados dos do sector familiar e, por vezes, eram até menores. Por outro lado, é também errado pensar que o sector familiar está (ou estava) vocacionado fundamentalmente para a subsistência. Na verdade, as estatísticas coloniais mostram que eram poucos os produtos agrícolas e pecuários onde o sector empresarial produzia mais em volume que o familiar: café, algodão, banana para exportação e pouco mais. Por fim, é utopia imaginar que o sector empresarial possa beneficiar de grandes investimentos externos a médio prazo, pois o ambiente político, a legislação, a burocracia, as infra-estruturas e os custos desencorajam aqueles que possam ter boa vontade de investir em Angola nos tempos próximos. Não custa, assim, admitir que nas condições de Angola o sector familiar pode garantir mais emprego a curto e médio prazo que o empresarial.

Por tudo isso a solução para a questão rural deve ultrapassar a competição entre os dois sectores e radicar na sua complementaridade como base de um desenvolvimento simultaneamente endógeno e modernizante. O melhor domínio para o investimento (nacional ou estrangeiro) será, pois, o do estabelecimento de parcerias em que as famílias pobres entram com a terra e com o trabalho, e os investidores com o capital e com o conhecimento técnico e de mercado em acções a montante ou a jusante do ciclo produtivo. Esta seria, creio, uma boa estratégia para se dar um golpe no 'dualismo'.

Tendo em conta o que foi dito, é possível pensar que Angola vive um momento crucial da sua história. Uma reforma agrária inclusiva pode permitir um desenvolvimento democrático participativo e sustentável a partir da base. Porém, se optar por um modelo que exclua as populações camponesas pobres (cerca de 80 por cento da população rural), poder-se-ão estar a criar os ingredientes para novos conflitos.